En République démocratique du Congo, la gratuité de l’enseignement était-elle une fausse bonne idée ?

En République démocratique du Congo, la gratuité de l'enseignement était-elle une fausse bonne idée ?

With almost half of its population under the age of 14, education is an issue of major concern in the DRC. But limited resources have led to several problems, including overcrowded classrooms and unpaid teachers.

(Bernadette Vivuya)
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This story has been translated from French.

L’annonce était ambitieuse, et devait marquer le début d’une nouvelle ère pour la jeunesse congolaise. Le 20 août 2019, Tina Salama, la porte-parole du nouveau président Félix Tshisekedi, annonçait que l’école serait désormais entièrement gratuite pour la jeunesse congolaise. L’objectif était de garantir que les enfants, en particulier ceux issus de familles et communautés à faibles revenus, aient accès à une éducation de base. La nouvelle avait été bien accueillie par la population et les organisations internationales qui portent assistance au pays. Car avec 36 millions d’habitants âgés de moins de 14 ans (soit 46 % de la population), quatre millions d’enfants non-scolarisés en 2018 selon la Banque Mondiale, et une 217e place au classement des pays par Indice de développement humain (sur 228), ce chantier était urgent.

Deux ans ont passé et la politique de gratuité scolaire fait encore débat. Les critiques sont vives. Depuis la rentrée 2020, plusieurs écoles ont fait parler d’elles. Dans les unes, les enseignants se sont mis en grève pour réclamer le paiement de leurs salaires. Dans les autres, des organisations de parents d’élèves ont décidé de payer des « frais de motivation » aux professeurs.. Interviewé par Equal Times, Innocent Shamavu Bahala, président provincial de la Force syndicale nationale du Nord-Kivu (FOSYNAT) s’interroge :

« Globalement, l’école gratuite fonctionne mal : des professeurs ne sont pas payés, la qualité de l’enseignement n’est pas satisfaisante... Aujourd’hui, on peut légitimement se demander si cette gratuité a un avenir ».

Pour comprendre comment un tel retour en arrière peut être souhaité, il faut se pencher sur l’organisation de la scolarité au cours de dernières décennies en RDC. Face au manque de ressources chroniques de l’État, l’éducation a été largement prise en charge par les parents, qui complétaient les salaires des enseignants. Cette rallonge s’ajoutait au salaire mensuel de base de 90 dollars (USD) versé par l’État. La rémunération totale pouvait ainsi être plus élevée, selon les moyens des familles qui scolarisaient leurs enfants, dépassant parfois les 150 dollars, et pouvant occasionnellement monter jusqu’à 300 ou 400 dollars dans certaines écoles des centres-villes.

En moyenne, ils dépensaient autour de 65 dollars (54 euros) par an et par enfant, en primaire, selon l’Unicef ; une somme conséquente dans un pays où le PIB par habitant est de 1.147 dollars (957 euros) et qui était souvent plus élevée dans les villes. « Chaque année, je payais près de 300 dollars pour mes trois enfants », témoigne Jeanine Sikwangabere, une mère de famille de Goma.

« Cet argent servait à payer les enseignants, et le fonctionnement de l’école. Les enseignants étaient payés directement par l’institution, et étaient à peu près assurés de toucher leur salaire. Avec le nouveau système, nous ne payons que quelques frais aux écoles. On sait qu’ils ne devraient pas demander cela, mais on paye quand même, pour sauver l’éducation de nos enfants, et au final, on paye moins qu’avant. C’est une bonne nouvelle pour nos portefeuilles. Mais pas pour les enseignants, car personne n’a pris le relais pour leur salaire ! »

Des enseignants non payés et des soupçons de détournement de fonds

De fait, le réveil a été brutal pour la communauté éducative après la rentrée 2019-2020. La plupart d’enseignants attendaient une amélioration substantielle de leur condition, avec une paye désormais fixée à 207 dollars en moyenne par le Secope (Service du contrôle de la paie des enseignants). Mais certains enseignants ont ainsi vu leur revenu réel diminuer, puisque les écoles ne pouvaient plus demander de frais supplémentaires aux familles.

Surtout, certains enseignants n’ont pas été payés. La détresse de certains a été telle, qu’à Goma, des enseignants payés se sont cotisés pour venir en aide à leurs collègues oubliés. Le ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et Technique s’est toutefois défendu de toute négligence, expliquant cette situation par la présence de « nouvelles unités », des enseignants pas encore officiellement reconnus dans le système scolaire. « Jusqu’ici, la présence de ces enseignants non reconnus ne posait pas de problème au ministère, puisque nous étions en charge de les rémunérer », explique à Equal Times un directeur d’école qui souhaite rester anonyme, tant le sujet est sensible. Le ministère, qui a repris la responsabilité des paiements, se montre désormais plus regardant.

Face au non-paiement de ces « nouvelles unités », des grèves ont éclaté dans de nombreuses écoles du pays peu après la rentrée scolaire 2020. « Personne ne remet en cause le bien-fondé de la mesure », reprend Innocent Shamavu Bahala.

« Tous les parents souhaitent une éducation gratuite pour leurs enfants, et tous les enseignants souhaitent la leur fournir. Mais le travail des enseignants doit être reconnu, et rémunéré.»

La grève a pris fin après la promesse de l’État de verser les salaires. En janvier 2021, 132.000 enseignants ont été payés, d’après le ministère qui souligne également que les enseignants qui touchaient 40 à 50 dollars sont désormais payés autour de 150 dollars. « Cependant, les enseignants que nous connaissions via le syndicat, ne faisaient pas parti des personnes payées ! », nuance Innocent Shamavu Bahala. Il n’en fallait pas plus pour que certains ne redoutent que l’argent ait été « bouffé » en cours de route, en référence à la pratique fréquente de chaque niveau de l’administration de ponctionner une partie de l’argent qui transite par ses services, afin de couvrir ses frais.

Le FOSYNAT a alors demandé au gouvernement d’organiser une mission d’enquête afin d’expliquer les problèmes de paiement des salaires, et de recenser les « nouvelles unités », afin de les rémunérer. La rapide enquête menée a soupçonné la mise en place d’un système d’enseignants fictifs qui permettait de détourner une partie des fonds. L’Inspecteur général de l’Enseignement Primaire, Secondaire et Technique (EPST) Michel Diamba Kaombo, a été arrêté, et condamné à 20 ans de travaux forcés.

Des infrastructures qui ne suivent pas et un problème grave de budget

Cette avancée sur la question du règlement des salaires ne suffit pourtant pas à calmer la colère des parents d’élèves. Car un autre problème a émergé avec la gratuité : celui de la surfréquentation des écoles. « Les classes sont devenues des auditoires », rapporte Fred Bauma dans une analyse du Congo Research Group, en référence aux auditoires surpeuplés des universités congolaises. Sur le terrain, de nombreuses écoles ont vu leurs effectifs exploser depuis l’entrée en vigueur de la gratuité.

« La gratuité a été mise en place avant d’étudier les mécanismes d’accompagnement », complète pour Equal Times Julienne Kasilamo, en charge de l’éducation au sein de la Société civile (un réseau national qui regroupe diverses associations du pays). « Il n’y a pas d’infrastructures appropriées : le gouvernement n’a pas construit d’écoles, il n’a pas commandé de pupitres… Nous avons donc vu des écoles où les enfants étudiaient à même le sol. Selon les normes de l’Unesco, un enseignant ne peut enseigner à plus de 50 élèves. Aujourd’hui, nous sommes au double, voire plus dans certaines écoles. » De nombreux problèmes de ce type sont rapportés d’un peu partout dans le pays, et la crainte des parents est de voir la qualité de l’enseignement diminuer.

« Bien sûr, la gratuité est une lueur d’espoir pour beaucoup de familles. Ceux qui jadis ne pouvaient pas envoyer leurs enfants à l’école faute de moyens financiers ont trouvé là un salut.»

« C’est une bonne chose pour l’éducation de nos enfants, et nous avons besoin de cela pour reconstruire notre pays. Mais il faut que le nombre d’enseignants suive. Il faut aussi que l’on ait des moyens pour acquérir le matériel et les infrastructures… », insiste Julienne Kasilamo.

Cette gratuité de l’enseignement primaire et secondaire est-elle tenable dans ces conditions de problème de paiement des enseignants et de manque d’infrastructures ? Les réponses apportées par le gouvernement ne rassurent guère. L’analyse du Congo Research Group souligne que la gratuité de l’enseignement a un coût important pour les finances publiques : elle s’élève à 2,9 milliards dollars, soit 42 % du budget du gouvernement. Plus inquiétant encore, seuls 440.000 dollars seraient prévus pour l’année scolaire en cours, soit seulement un sixième du budget nécessaire. Cette situation pousse l’Odep, l’Observatoire de la dépense publique, une organisation congolaise qui s’est spécialisée dans le suivi des dépenses de l’État, à prédire l’échec de la promesse clé du chef de l’État et à la qualifier d’« intenable ».

Face à cette situation, le gouvernement a annoncé son souhait de recourir à des « modes innovants de financement ». L’innovation évoquée n’est finalement pas si innovante pour la RDC : il s’agit de se tourner vers un bailleur extérieur, la Banque Mondiale, en l’occurrence. Cette piste ne rassure guère Fred Bauma, du Congo Research Group. « Ça n’est pas une bonne situation. Cette aide est conditionnée par quelques réformes ou promesses de réformes qui, si elles ne sont pas mises en œuvre, pourraient conduire à sa suspension », prévient-il, avec le risque de laisser les enfants sans solution pour leur éducation.

Les exemples d’autres pays

Ce défi du financement de l’éducation auquel fait face la RDC n’est pas isolé en Afrique subsaharienne. En 2017, le nouveau président ghanéen Nana Akufo-Addo lançait la mise en œuvre de sa promesse de campagne de rendre l’éducation secondaire gratuite. La mesure a été un succès populaire, puisque les effectifs sont passés de 308.000 élèves à 430.000 en un an. Cela a évidemment posé nombre de problèmes pour les établissements, qui n’ont pas eu de temps pour se préparer. Le système de l’éducation secondaire s’est adapté, imposant aux élèves un système d’alternance, où les uns viennent en cours pendant que d’autres sont en repos. Et c’est là que l’application de la promesse de campagne du président Nana Akufo-Addo a reçu des critiques. De nombreux parents sont maintenant furieux de voir leurs enfants ne rien faire pendant deux mois, et se plaignent de ne pas avoir de garantie d’une éducation de qualité. La présidence s’est engagée à construire de nouvelles écoles, et mettre un terme à ce système d’ici 2025.

Cette situation met en évidence un problème de fond, auquel font face nombre de pays à revenus faibles et intermédiaires : celle de la capacité des États à financer un système éducatif à la hauteur des attentes de leur population.

L’Unesco constatait en 2015 que les pays d’Afrique subsaharienne consacraient déjà en moyenne 17 % de leur budget à l’éducation (contre 12 % dans les pays européens et d’Amérique du Nord). En RDC, avec un coût de l’éducation primaire et secondaire qui se monte à 49 % de son budget, personne ne s’attend à ce que les autorités puissent faire plus.

Ne restera alors que la solution des financements extérieurs. Si des solutions à court terme peuvent être trouvées, elles ne sauraient être considérées comme durables, conclut Fred Bauma, du Congo Research Group. « En fin de compte, le financement de la gratuité de l’enseignement est une question qui ne peut être séparée de celle de la capacité de l’État à mobiliser les recettes et à mettre fin à la corruption. Sans cela, toute aide extérieure ne sera qu’un pansement, qui nous laissera dans une situation de dépendance. »