Durante gran parte de este año, dos de las fuerzas más poderosas en la República Democrática del Congo (RDC) han venido manteniendo un tenso enfrentamiento. Por un lado, tenemos al presidente Joseph Kabila, el poderoso líder político que dirige el país desde 2001. Por otro, tenemos a un grupo de compañías mineras internacionales multimillonarias.

Su disputa se centra en un nuevo código minero. Los detalles de esta legislación han venido debatiéndose desde hace varios años, pero en enero finalmente el proyecto de ley fue aprobado por el Parlamento. Varias multinacionales se oponen abiertamente a ciertos elementos del nuevo código y de inmediato anunciaron su oposición al mismo.

Les preocupaban particularmente tres disposiciones: un incremento de las regalías que pasarían del 2 al 3,5%; la eliminación de una ‘cláusula de estabilidad’ del código anterior que garantizaba que no pudiese introducirse ningún cambio durante un período de diez años; y la designación de ciertos minerales como el cobalto como ‘estratégicos’, quedando sujetos a regalías hasta un 10% más elevadas.

Altos ejecutivos de cinco de las mayores compañías mineras –Glencore, China Molybdenum, Randgold, China’s Zijin Mining e Ivanhoe– presionaron públicamente al presidente Kabila para que no promulgase el código a menos que se introdujeran enmiendas de calado. Incluso amenazaron con emprender acciones legales.

Las compañías mineras seguramente estaban envalentonadas en sus reclamaciones, tomando en cuenta la debilidad del presidente en ese momento. La legitimidad del régimen de Kabila había sido fuertemente contestada por no haber organizado elecciones al término de su mandato constitucional en diciembre de 2016. En los últimos dos años, el asediado líder había tenido que hacer frente a manifestaciones masivas contra su mandato, la censura internacional y un aumento de los enfrentamientos a nivel local.

Cuando llegó el momento, sin embargo, Kabila ni pestañeó. Firmó la promulgación del nuevo código en junio, sin introducir ninguno de los cambios reclamados por las compañías mineras.

Nuevos amigos que se benefician mutuamente

Esto es algo que no estaba previsto. Durante la mayoría del tiempo que Kabila ha ocupado el poder, vino manteniendo estrechas relaciones con las compañías mineras. Poco después de asumir el cargo en 2001, el presidente relajó muchas regulaciones y adoptó un código minero elaborado por el Banco Mundial. Tras el período de incertidumbre bajo la presidencia de Mobutu Sese Seko (1965 – 1997) y la mala gestión del presidente Laurent-Desiré Kabila (1997 – 2001), este nuevo arreglo atrajo a inversores extranjeros al ofrecerles mejores tratos de los que podrían haber deseado jamás.

La nueva legislación ofrecía una bajada de impuestos, toda una serie de deducciones fiscales y numerosas exenciones fiscales. Además, el código minero de 2002 ataba las manos del gobierno de dos maneras. En primer lugar, prohibía la introducción de cualquier enmienda a la ley durante diez años. En segundo lugar, incluía una cláusula que implicaba que cualquier cambio introducido al régimen fiscal después de ese período de diez años únicamente tendría efecto después de otros diez años. En otras palabras, el código minero garantizaba que las compañías pudiesen disfrutar de los beneficios fiscales concedidos durante al menos veinte años.

Este arreglo resultaba económicamente muy beneficioso para las compañías mineras, pero también favorecía políticamente a Kabila. En aquel momento, estaba implicado en conversaciones de paz con sus rivales. Esas negociaciones fueron fuertemente mediatizadas por la comunidad internacional y Kabila se dio cuenta de que ganarse el favor de los poderes occidentales sería crucial para apoyar sus ambiciones.

Publicando un código minero tan favorable a las compañías, daría un gran paso adelante respecto a sus oponentes, que más tarde se unirían a él para formar un gobierno de transición.

Conforme fue avanzando esta nueva presidencia, el Gobierno y las compañías mineras siguieron manteniendo una estrecha relación que les resultaba mutuamente ventajosa. Tal como descubrió la Comisión Lutundula en 2005, varios altos cargos, incluyendo algunos familiares del presidente Kabila, mantuvieron contactos secretos con compañías mineras extranjeras durante esos primeros años.

En 2007, el Gobierno de Kabila –que el año anterior había ganado las primeras elecciones abiertas en la RDC desde hacía cuatro décadas– anunció que 63 contratos de explotación de minas serían revisados. Con ello se esperaba conseguir reequilibrar unos acuerdos que beneficiaban de manera desproporcionada a las compañías mineras. Pero el proceso terminaría concediendo al gobierno –a través de la empresa minera estatal Gecamines– aún más libertad para negociar opacas transacciones con compañías muchas veces poco escrupulosas.

En palabras del Africa Progress Group, el sector minero de la RDC ha venido estando definido por una “cultura de secretismo, tratos informales y alegaciones de corrupción. Encontraron que, entre 2010 y 2012, el país perdió ingresos por valor de al menos 1.360 millones de dólares USD (unos 1.162 millones de euros) “debido a la subestimación de activos mineros vendidos a compañías extranjeras”.

Un nuevo código minero pone a prueba la amistad

Para 2012, resultaba imposible eludir el hecho de que el código minero necesitaba ser actualizado. Había conseguido atraer inversores y beneficiado a personas próximas al régimen, pero también había incrementado la desigualdad y la pobreza de manera insostenible. Incluso el Fondo Monetario Internacional reconoció que el código minero de 2002 había sido excesivamente generoso.

Se inició un proceso de revisión. El código anterior fue desarrollado exclusivamente por el Banco Mundial. Pero estas nuevas conversaciones implicarían a representantes del Gobierno, del sector privado y de la sociedad civil como interlocutores a partes iguales. Cualquier decisión se tomaría por consenso.

El proceso no estuvo desprovisto de dificultades. Cuando los precios del metal se hundieron en 2012, las compañías mineras insistieron en que cualquier revisión del código en ese momento amenazaría sus operaciones. El Gobierno pareció estar de acuerdo. Sin embargo, gracias a las presiones ejercidas por la sociedad civil y algunos parlamentarios, las conversaciones continuarían y, en 2015, se presentó al Parlamento un primer anteproyecto del nuevo código minero. Una vez más, las multinacionales se quejaron de las malas condiciones del mercado y convencieron al Gobierno para retirar unilateralmente la propuesta.

Seguiría a esto un debate público que duró todo un año. Finalmente, el proyecto de código sería nuevamente presentado para su consideración. Pese a las presiones de alto nivel y dirigidas personalmente a Kabila por parte de las compañías mineras, y la firme resistencia de estas, a principios de 2018 fue aprobado tanto por la Asamblea Nacional como por el Senado.

Y, una vez más, el Gobierno de Kabila intervino. Cuando se reunía un comité conjunto para eliminar algunas discrepancias existentes entre las versiones del anteproyecto de ley que había sido aprobado por las dos cámaras parlamentarias, la administración terció introduciendo algunas enmiendas radicales de último minuto. No obstante, la naturaleza de esta intervención pilló a todos por sorpresa. En lugar de suavizar el código para complacer a sus amigos en la industria minera, los representantes de Kabila hicieron todo lo contrario. Fue en este punto cuando añadieron lo que ahora representa las medidas más controvertidas del código: la eliminación del bloqueo de 10 años para la entrada en vigor de cualquier cambio, y la redefinición y el incremento de las regalías sobre sustancias estratégicas.

Negociando con los mineros

Varios motivos podrían explicar el radical cambio de actitud de Kabila.

Por un lado, podría haberse ofuscado ante la aparente falta de lealtad de las compañías mineras. Durante su presidencia, la postura de Kabila respecto a la industria había beneficiado enormemente a las multinacionales. Incluso estuvo personalmente implicado en la conclusión de algunos acuerdos, muchas veces a través de su amigo íntimo Dan Gertler que facilitó los tratos con Glencore.

No obstante, en cuanto EEUU impuso sanciones al multimillonario israelí, Glencore se apresuró a marcar distancias con Gertler. Sería entonces cuando se sucedió una avalancha de procesos judiciales contra la multinacional suiza y que las autoridades congoleñas empezaron a destapar las irregularidades que venían produciéndose desde hacía cerca de una década.

Por otro lado, también pueden haber cambiado los cálculos económicos y políticos de Kabila más en profundidad. Se ha exigido al presidente que abandone el poder tras las elecciones pendientes desde hace ya tiempo y previstas para el 23 de diciembre. Esto significa que tendrá menos motivos para mantener su favoritismo hacia las compañías mineras en el futuro y más razones para intentar preservar cualquier beneficio político o económico que aún pudiera obtener a corto plazo.

Esto explicaría quizás por qué fue Albert Yuma, presidente de Gecamines y una de las principales figuras que gestiona los intereses comerciales de Kabila, fue el encargado de defencer el nuevo código minero ante el Parlamento, y no el ministro de Minería, Martin Kabwelulu, que quedó totalmente apartado.

Hasta el momento, la inflexible estrategia de Kabila parece estar funcionando. Las compañías que previamente habían amenazado con una demanda o con retirarse de la cámara de minas, recientemente aceptaron reanudar el diálogo con el Gobierno.

Además, al amenazar con la posibilidad de emprender acciones legales contra Glencore en los tribunales nacionales –notoriamente maleables–, ha conseguido obtener un importante compromiso de esta multinacional. La compañía aceptó recientemente pagar los 43 millones USD que supuestamente adeudaba a Gertler; condonar la deuda de 5.600 millones USD contraída con Gecamines; y se ofreció a pagar un monto inexplicado de 150 millones USD para resolver varias “disputas comerciales históricas”.

Cuando el proceso de revisión del excesivamente generoso código minero de la RDC comenzó a finales de 2011, los activistas pensaban que la adopción de nuevas leyes podría transformar la industria. Confiaban en que una legislación renovada garantizaría más ingresos para el gobierno, que los beneficios se distribuyesen entre la sociedad, y que el sector se rigiera en base a normas democráticas y transparencia.

Seguramente habrán quedado decepcionados. Aunque el nuevo código minero puede haber asegurado más ingresos para el gobierno, los últimos acontecimientos sugieren que dichos beneficios irán a parar a unos pocos elegidos, y que los acuerdos seguirán concluyéndose a puerta cerrada entre un selecto grupo de poderosos.