La transformación de los estados de fragilidad depende de todos nosotros

La transformación de los estados de fragilidad depende de todos nosotros

Tanto los líderes como el ciudadano de a pie de los países que viven en contextos frágiles son responsables de poner fin a la trampa de la fragilidad.

(World Bank/Stephan Gladieu)

Tres años después de la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 2030, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) advierte que ya desviamos el rumbo. Peor aún, sin la acción necesaria, más del 80% de las personas más pobres del mundo vivirán en contextos frágiles para 2030. La OCDE considera que la fragilidad plantea una gran amenaza mundial a la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. La OCDE utiliza el término “contextos frágiles” porque es difícil definir la fragilidad y nuestra comprensión evoluciona constantemente.

Gran número de países se oponen a la etiqueta de “estado frágil”, porque dicen que los estigmatiza. Por lo tanto, en su informe States of Fragility 2018 (Estados de Fragilidad), la OCDE identifica 58 contextos clasificados como frágiles en un marco que ha desarrollado desde 2016. La fragilidad abarca dimensiones políticas, económicas, sociales, ambientales y de seguridad. Entre estos 58 contextos se cuentan Siria, la República Democrática del Congo, Venezuela, Yemen, Laos, Islas Salomón, Ruanda, Tanzania y Sierra Leona.
La fragilidad puede causar estragos, incluso en países que tienen instituciones sólidas, países de ingresos medianos y que no están en guerra. Todas las formas de fragilidad son importantes, ya sea una fragilidad crónica o una “fragilidad ligera”. Cualquiera que sea la forma en que se manifieste, la fragilidad es una pendiente resbaladiza.

Sin embargo, tendemos a asociar la fragilidad con situaciones de conflicto violento y sus consecuencias, y con toda razón. En 2016, según la OCDE, “el número de países que experimentó alguna forma de conflicto violento fue superior al observado en cualquier otro momento de los últimos 30 años". Cerca de 26.000 personas murieron a causa de ataques terroristas y 560.000 perdieron la vida a causa de la violencia. El número de personas desplazadas en el mundo alcanza los índices más elevados desde finales de la Segunda Guerra Mundial. El año pasado, el mundo enfrentó cuatro hambrunas simultáneas".

La trampa de la fragilidad

El sector del desarrollo es conocido por ocuparse de temas en boga, de la misma manera que el sector de la moda hace suyos los diseños más novedosos de las pasarelas. Sin embargo, la preocupación por la fragilidad ha perdurado en diversas formas. Y la OCDE no es la única en hacer saltar las alarmas en lo que respecta a la fragilidad. El Centro Internacional de Crecimiento (IGC) organizado por la London School of Economics y la Universidad de Oxford estableció la Comisión sobre Fragilidad, Crecimiento y Desarrollo del Estado presidida por el ex primer ministro británico David Cameron y copresidida por el ex presidente del Banco Africano de Desarrollo Donald Kaberuka

En Escaping the Fragility Trap (Escapar de la trampa de la fragilidad), la Comisión de Fragilidad identifica cinco elementos de esta trampa que a su vez son interdependientes. Primero, los estados frágiles están constituidos en subgrupos con identidades opuestas que obran en contra de una identidad, visión o proyecto nacional común. Al contrario, estos grupos se turnan para capturar y saquear el estado a modo de "nos llegó el turno de sentarnos a la mesa", como escribió la periodista Michela Wrong en su libro del mismo título. Segundo, los ciudadanos no conceden legitimidad al estado y se niegan a obedecerlo.

En tercer lugar, el estado carece de la capacidad necesaria. No puede ofrecer los servicios básicos, a causa de los dos primeros factores, razón por la cual es irrelevante para la vida de la mayoría de los ciudadanos (es una carga abusiva).

Las deficiencias en infraestructura, salud, educación y seguridad, por ejemplo, debilitan aún más al estado. Los funcionarios públicos deben más lealtad al subgrupo al que pertenecen, por lo que no se sienten abocados a servir un proyecto nacional. Mal remunerados, carecen de motivación.

En cuarto lugar, los problemas antes mencionados reducen la provisión de seguridad y conducen a la violencia. Los subgrupos compiten por capturar el estado y no existe un proyecto nacional unificador. En quinto lugar, la debilidad del sector privado. La inestabilidad, las limitaciones en materia de capacidad, la deficiencia de la infraestructura, los bajos índices de salud, la mano de obra poco calificada y la corrupción por parte de los funcionarios públicos configuran el carácter del sector privado y de los inversores dispuestos a asumir riesgos en este entorno. Un sector privado de estas características no contrata gran número de trabajadores, contribuye poco a las arcas estatales y no produce mucho para el mercado interno y externo.

Este es un círculo vicioso que se retroalimenta y del que resulta difícil escapar. Los reformadores que se ocupan de los problemas de forma lineal, como si no fueran interdependientes, abordan una serie de síntomas, pero no las causas. Como resultado, no solo fracasan, sino que a menudo empeoran la situación. Este es un desafío sistémico de enorme complejidad: un problema que atañe a la vez la política, la historia, la economía, las normas y valores, y mucho más. A menos que se aborde de forma sistémica, la perspectiva de escapar de la trampa de la fragilidad es reducida.

Estos elementos ponen de relieve la importancia que tienen los dirigentes de los estados que enfrentan contextos frágiles para romper el ciclo. Aun cuando la inversión extranjera y la ayuda externa son de utilidad, los agentes externos pueden hacer poco en ausencia de líderes con la visión y el impulso necesarios para sacar adelante a su país.

Soluciones propias

Al visitar Sierra Leona con motivo de la presentación del informe mundial de la Comisión de Fragilidad y el estudio de caso de Sierra Leona, Kaberuka hizo hincapié en que “las soluciones deben venir desde adentro. Las soluciones externas no funcionan”. Y si alguien viene con dinero y soluciones externas “manténganse firmes: dejen el dinero de lado si conlleva soluciones externas. Es preciso tomar decisiones difíciles”, aconsejó Kaberuka.

Durante su época como ministro de Finanzas de su nativa Ruanda, Kaberuka relató la historia de las negociaciones de su país con el Gobierno británico bajo el mandato de Tony Blair, pocos años después del genocidio de 1994: “El Gobierno británico nos preguntó qué estábamos dispuestos a hacer. En respuesta, le dimos una página de nuestras prioridades y lo que sabíamos que podíamos ofrecer”. El resultado fue que el Gobierno británico se comprometió a apoyar a Ruanda con una década de financiación previsible a largo plazo, al tiempo que los progresos realizados debían ser evaluados por el Instituto de Estudios para el Desarrollo con sede en el Reino Unido.

Hoy día, las condiciones para un “marco de responsabilidad mutua” son a su vez frágiles. Aun cuando el denominado New Deal, un acuerdo entre un grupo de 20 estados frágiles y afectados por conflictos (conocido como el g7+) y sus socios internacionales, compromete a ambas partes a cumplir una serie de principios para apoyar a los dirigentes de los países y sus sistemas, al cabo de años de recesión y los recortes posteriores a la crisis financiera de 2008, los contribuyentes de los países ricos muestran mayor escepticismo sobre los beneficios de la ayuda. Una ola creciente de nacionalismo y el retroceso de un mundo multilateral e interdependiente está poniendo nerviosos a los donantes de ayuda bilateral. De nuevo eluden al estado y entregan la ayuda a través de ONG y consultorías internacionales en las que confían más que en los gobiernos, con el temor de que el titular de un periódico derechista critique la ayuda citando su uso indebido por parte de políticos codiciosos y corruptos.

La responsabilidad recae en los dirigentes de los países que viven en contextos frágiles. Al rememorar sus 12 años al frente de otro país frágil, la ex presidenta de Liberia, Ellen Johnson Sirleaf, comentó que había resuelto cuestiones "difíciles" como la infraestructura, las carreteras y la energía, pero donde “quizás hubo fallas fue en afrontar cuestiones más delicadas como los valores , las actitudes, las normas".

No obstante, pese a su legado desigual, según su propia evaluación, Sirleaf calibró acertadamente los desafíos que enfrentaba. Al aceptar el premio que le concedió la Fundación Mo Ibrahim por el Liderazgo Africano, señaló: "Los partidos políticos se rigen por el clientelismo y el patriarcado” mientras que los estados afrontan "el desafío de la corrupción institucional y sistémica, una enfermedad que contraataca, a menudo con una abrumadora resistencia de fuerza”. En 2007, poco después de su primer mandato como presidenta de Liberia, Sirleaf señaló la necesidad de un “sistema de liderazgo nacional”.

Y tiene razón: transformar estos estados de fragilidad no es una labor que incumba solamente a la mujer o al hombre en la cúpula: es la sociedad toda entera la que debe sumarse a este esfuerzo.

El estudio de caso de la Comisión de Fragilidad en Sierra Leona remonta las raíces de la fragilidad al dominio colonial británico, que creó un estado formal burocrático occidentalizado, al que controlaba directa e indirectamente a través de jefes tribales tradicionales y subordinados a un Protectorado. Tanto la descolonización como la reconstrucción de la posguerra llevada a cabo desde 2002 dejaron intacta esta dicotomía básica formal/informal.

El resultado es la ausencia de una identidad nacional o “proyecto” en torno a la cual fusionar las energías del conjunto de ciudadanos. El nuevo Gobierno, que asumió el poder tras unas elecciones que recordaron a los ciudadanos la persistente fragilidad del país, planea crear unaComisión Independiente para la Paz y la Cohesión Nacional. Aunque es una iniciativa bien acogida, los ciudadanos de Sierra Leona ahora se dan cuenta de que no pueden dejar solo a sus políticos el esfuerzo de construir una sociedad resiliente. Es frecuente que los dirigentes políticos recién instalados se enfrenten a un dilema: reconocen la necesidad de romper el ciclo de la fragilidad, pero desean consolidar el poder y limitar la capacidad de la oposición para frustrar sus planes. Como resultado, a menudo recrean el modelo que se han comprometido a eliminar.

La fragilidad es compleja, adaptativa y resistente al cambio progresivo. Es por eso que los ciudadanos de países en entornos frágiles deben hacerse cargo de encontrar soluciones y convertirse en mejores pensadores de sistemas, así como líderes, para poner fin a la trampa de la fragilidad.

Este artículo ha sido traducido del inglés.