La austeridad: el incómodo pero ineludible tema que la Semana Mundial de la Protección Social deberá abordar

Durante la semana del 25 de noviembre, representantes de los Gobiernos, los interlocutores sociales, organizaciones de la sociedad civil y la comunidad internacional se reunirán en Ginebra para participar en la Semana Mundial de la Protección Social, convocada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). El evento reiterará el compromiso de la comunidad internacional de reducir la pobreza y mejorar el acceso a la protección social, en línea con las normas internacionales del trabajo y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas.

Se centrará asimismo en las medidas que muchos gobiernos están adoptando para extender la protección social a quienes están excluidos. En este sentido, algunos Estados han registrado progresos considerables en los últimos años: Nepal introdujo recientemente una ley de seguridad social estableciendo, por primera vez en su historia, un programa de protección social nacional; Namibia ha duplicado el monto de su pensión universal de vejez; Marruecos ha extendido la cobertura de salud a los trabajadores de la economía informal; y Ruanda introdujo permisos de maternidad cobrando el 100% del salario.

No obstante, a pesar de las numerosas buenas noticias, se observa una preocupante tendencia a la austeridad en todo el mundo y, con ella, un retroceso con respecto a muchos derechos y protecciones para la gente trabajadora. Esta es la cuestión ineludible que no podrá pasarse por alto en Ginebra.

Un reciente informe de Isabel Ortiz –directora en la Iniciativa para el Diálogo y antigua directora de protección social en la OIT– y de Matthew Cummins –economista en UNICEF– examina las tendencias históricas y previsiones de gasto estatal en 189 países, mostrando que la austeridad se ha convertido en “la nueva normalidad”. El informe indica que la mayoría de los gobiernos, tanto en países con altos ingresos como en desarrollo, han venido reduciendo drásticamente el gasto público, y afirma que estas tendencias tienen visos de continuar al menos hasta 2024. Estos recortes generalmente han repercutido en niveles inferiores de prestaciones, reducción en la duración de los subsidios (por ejemplo, en caso de desempleo), mayor condicionalidad, creciente privatización de ciertos beneficios y servicios (pensiones, sanidad), y una mayor correlación entre las cotizaciones y las prestaciones, reduciendo la capacidad redistributiva de los sistemas de protección social.

Tales reformas contradicen directamente los compromisos internacionales adoptados para combatir la pobreza y extender la protección social, ya que, a resultas de aquellas, la cobertura en general ha bajado, las prestaciones son menos adecuadas, hay una mayor desigualdad y unos niveles alarmantes de privaciones. Muchas de esas reformas han tenido además un impacto considerablemente mayor sobre las mujeres y ciertas categorías vulnerables de trabajadores, como aquellos con salarios bajos y contratos precarios, dado que cobrar salarios inferiores y tener mayores interrupciones en una carrera profesional genera prestaciones más reducidas en el marco de sistemas de protección social cada vez más ‘individualizados’.

Impacto devastador de las reformas laborales

Ortiz y Cummins apuntan asimismo a que el devastador impacto social de estas reformas se ha visto exacerbado por una serie de medidas que debilitan los ingresos de los trabajadores y la seguridad en el mercado laboral. En los últimos años, decenas de países han introducido reformas del mercado laboral como flexibilizar las normas de contratación y despido y descentralizar la negociación colectiva, que han ido unidas a las de congelar y recortar los salarios en el sector público. Congelar los incrementos del salario mínimo o ajustarlos por debajo del nivel de la inflación supone asimismo un deterioro de su valor con el tiempo, haciendo que resulten cada vez menos adecuados para cubrir las necesidades básicas de los trabajadores y sus familias. En algunos casos, como en Grecia, incluso se han reducido los salarios mínimos.

Tal combinación de reformas y recortes a menudo son consecuencia directa de las recomendaciones de política o condicionalidad de la deuda impuesta por instituciones financieras internacionales, incluyendo el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Estos suelen aducir que se trata de medidas necesarias para promover la sostenibilidad fiscal además de reducir los costos laborales para estimular la contratación y el despido, aunque no haya evidencia empírica que lo sustente y pese a sus compromisos públicos para reducir la pobreza y promover una prosperidad compartida.

Además de sus consecuencias sociales negativas, las reformas muchas veces han demostrado ser económicamente contraproducentes. Ese tipo de medidas puede limitar considerablemente la demanda agregada, lo que, a su vez, compromete importantes estabilizadores automáticos para amortiguar el consumo interior en caso de convulsiones económicas, con lo que empeoran aún más las crisis económicas en lugar de mejorar.

Argentina es un claro ejemplo tras los recortes presupuestarios a gran escala –incluso a programas sociales y salarios en el sector público– impuestos en el marco del nuevo préstamo negociado con el FMI. Como consecuencia directa de ello, el coeficiente de deuda alcanzó el 86,3% del PIB en 2018, frente al 57,1% en 2017. El aumento se debió en parte a la contracción de la economía, que se contrajo un 2,5% en 2018 y se prevé que se contraiga otro 1,2% en 2019. Por otro lado, la tasa de pobreza se disparó, pasando del 25,7% en 2017 al 32% a finales de 2018.

Evidentemente, se necesitan sistemas de protección social sostenibles y, más en general, finanzas públicas sostenibles. Con el envejecimiento demográfico y la disminución de la población activa respecto a los mayores, es importante que los legisladores planifiquen cuidadosamente cómo cubrir las necesidades de los trabajadores tanto hoy como en el futuro. No obstante, el discurso político global en torno a la sostenibilidad presupuestaria a menudo se ha centrado excesivamente en la necesidad de reducir gastos, sin considerar las consecuencias adversas de dichas medidas ni contemplar los distintos medios de que disponen los gobiernos para crear el espacio fiscal necesario. El discurso dominante tampoco tiene en cuenta consideraciones respecto a la adecuación: ¿de qué sirve tener un sistema de protección social actuarialmente perfecto pero tan exiguo que no consiga cubrir realmente las necesidades de la población?

Establecer sistemas de protección social sostenibles requiere que los Estados consideren la manera de elevar sus ingresos y reconsiderar prioridades en la distribución del gasto público. Los gobiernos disponen de una gran diversidad de opciones para incrementar los ingresos y crear el espacio fiscal necesario, incluyendo la reasignación del gasto público, potenciar las contribuciones a la seguridad social, mayor recurso a formas de tributación progresiva, combatir la evasión de impuestos y fomentar mayores niveles de empleo formal.

Ampliar la base fiscal, combatir la evasión y la elusión de impuestos

Resulta particularmente importante mejorar la justicia de la base impositiva. Aquellos que pueden permitírselo deberían pagar más. Según Oxfam, en algunos países el 10% más pobre de la población dedica al pago de impuestos un porcentaje mayor de sus ingresos que el 10% más rico, y los tipos que gravan a las grandes fortunas o las empresas más ricas son los más bajos de las últimas décadas. En los países ricos, el tipo marginal máximo promedio en el impuesto sobre la renta personal pasó del 62% en 1970 al 38% en 2013.

En los países en desarrollo, donde la inversión en protección social y servicio públicos se necesita con mayor urgencia, el tipo marginal máximo en el impuesto sobre la renta personal es de apenas el 28%. Globalmente, en promedio, apenas cuatro centavos de cada dólar recaudado a través de impuestos corresponden a los impuestos sobre la riqueza, y ese tipo de gravamen apenas se ha incrementado en comparación con los impuestos sobre los salarios y los impuestos al consumo, que normalmente afectan más a la población con ingresos bajos y medios.

También resultaría factible para algunos Estados considerar la introducción de formas impositivas innovadoras, como gravámenes sobre la explotación de recursos humanos o un impuesto sobre el carbono para las actividades industriales, que tendrían además el beneficio añadido de incentivar los esfuerzos de descarbonización. En los últimos años algunos países han empezado a promover ese tipo de impuestos, para apoyar sus políticas y programas sociales, incluyendo Noruega, Perú, Mongolia, Senegal y Bolivia.

Combatir los flujos financieros ilícitos y la evasión fiscal también resulta esencial. El Grupo de Alto Nivel sobre los Flujos Financieros Ilícitos de la Unión Africana ha estimado que en África se pierden cerca de 50.000 millones de USD en flujos financieros ilícitos casa año, lo que representa casi el doble de la cantidad de ayuda al desarrollo inyectada anualmente en el continente. El FMI calcula que un monto equivalente al 10% del PIB mundial está a buen recaudo en paraísos fiscales. Para situar estas cifras en perspectiva, según estimaciones de la OIT, apenas 0,23% del PIB mundial sería suficiente para proporcionar garantías básicas de seguridad social a la totalidad de la población mundial.

Por otro lado, los gobiernos suelen ignorar la cuestión de la mano de obra disponible desaprovechada a la hora de abordar el tema de la financiación. En la mayoría de los países las mujeres y otros grupos poco representados como jóvenes y migrantes siguen encontrando obstáculos importantes para participar en el mercado laboral. A nivel mundial, la brecha de género en cuanto a la participación en el mercado laboral asciende a nada menos que 26,5 puntos porcentuales (75% para los hombres frente a tan solo 48,5% entre las mujeres). Cuando numerosos países se enfrentan al creciente envejecimiento y la disminución de la población activa, facilitar mercados del trabajo más inclusivos no solo constituye un imperativo para obtener igualdad de trato y oportunidades, sino que resulta esencial a nivel económico. Apoyar la transición de la economía informal a la formal también es imprescindible, tomando en cuenta que se calcula que más del 60% de la mano de obra mundial trabaja en la economía informal, lo que plantea un doble desafío en cuanto a los derechos y protecciones acordados a esos trabajadores, así como a la base financiera para la protección social debido a los impuestos y contribuciones a la seguridad social que se pierden.

La financiación de sistemas de protección social adecuados además de sostenibles no es una utopía. Existen diversas medidas a las que pueden recurrir los gobiernos para recaudar los recursos necesarios, es decir, que se trata esencialmente de una cuestión de voluntad política. En un momento en el que los efectos negativos de la austeridad se hacen sentir cada vez más, la Semana Mundial de la Protección Social debe servir para recordar a los gobiernos que deberían revisar sus prioridades.